Introducción

El anuncio de que el Gobierno incluirá la reforma de las cajas de ahorros en el trámite parlamentario de la Ley Financiera, supone una concreción en el tiempo y en la forma de algunos elementos del debate que, sobre el futuro de estas entidades, se lleva desarrollando de manera permanente e interesada; y sobre el que planea una amenaza real: la transformación de las cajas en sociedades anónimas.

Es notorio que las cajas se han visto sometidas a importantes cambios en el modelo de gestión y de estrategia, como consecuencia de las transformaciones de los mercados financieros. Todo ello ha supuesto modificaciones significativas en la materialización de sus principios fundacionales (promoción del ahorro, desarrollo de la economía del territorio y realización de actividades sociales), así como la práctica desaparición, a través de la liberalización de su operativa, de fronteras entre cajas y bancos.

Las cajas de ahorros españolas han asumido estos cambios sin que su actual naturaleza jurídica haya sido un hándicap para ello y, en cualquier caso, han ido cumpliendo sobradamente con todos los requerimientos e indicadores de gestión, ganando además cuota de mercado de manera continuada. Son, pues, un modelo de éxito y, por ello, un objeto de deseo. Por eso, frente a los intentos de desnaturalización y apropiación, CC.OO. propone, bien al contrario, preservar la actual naturaleza jurídica de las cajas, reforzando su hecho diferencial, su identidad, su función social.

¿Cuáles son los elementos de este debate interesado?

A) Las cajas se sitúan en el centro de un tablero con tres esquinas, donde se colocan tres grandes grupos de intereses:

1. Aquellos que quieren apropiarse de ellas mediante su conversión en sociedades anónimas. Nos referimos a grupos de interés que consideran un hecho anormal la existencia de unas entidades sobre las que, desde su punto de vista, existe "una indefinición de derechos de propiedad" y que suponen, además, el 50% del sector financiero español, uno de los más solventes y eficientes del mundo.

La experiencia del proceso de reformas en la naturaleza jurídica acaecido en Europa nos señala claramente que en los países donde las cajas se han transformado en sociedades anónimas, muchas de estas entidades, las más importantes, se han integrado dentro de grupos bancarios o incluso han desaparecido al fusionarse. De esta manera se ha conseguido, en algunos casos, un efecto contrario al propugnado por organismos como la OCDE y el FMI ya que, en vez de impulsar la competencia y la eficiencia, con la eliminación de estas rocosas competidoras se han incrementado los niveles de oligopolio de los grupos bancarios. También cabe señalar que se ha producido una exclusión y marginación de los pequeños ahorradores y prestatarios en los servicios financieros.

No podemos dejar de señalar que todos estos elementos se conjugan en un marco ideológico dominante, donde impera el discurso sobre la necesidad de adaptarse a los requerimientos de una economía globalizada. En este contexto, para estos grupos de interés la transformación de las cajas en sociedades anónimas es una consecuencia lógica e inevitable.

2. Los partidos políticos con responsabilidad de gobierno, tanto estatal como autonómico. Tanto el PP como partido del Gobierno, como el PSOE, principal partido de la oposición, mantienen una manifiesta ambigüedad respecto a no modificar el estatus jurídico actual, pues junto con las manifestaciones genéricas de carácter garantista hacia el modelo actual, se producen hechos que contradicen las mismas, como el proyecto de dotar a las cuotas participativas de derechos políticos (voz y/o voto).

Estos mismos partidos, fundamentalmente en su vertiente autonómica, vienen tensando el modelo, desde el momento en que exceden su papel constitucional de tutela y control, a través de diversas fórmulas: en unos casos estableciendo representaciones desproporcionadas; en otros, designaciones directas desde los gobiernos autónomos y no de sus parlamentos; cuando no, mediante el intervencionismo en las inversiones con criterios ajenos a la rentabilidad de las mismas; o, por último, utilizando la Obra Benéfico Social (OBS) como sustitutivo de las necesarias inversiones públicas.

El frustrado proceso de fusión entre las cajas andaluzas es bien ilustrativo al respecto, especialmente por lo que significa de injerencia del gobierno autonómico en los asuntos internos de las cajas.

Cabe señalar que los errores cometidos desde este grupo alimentan los argumentos de los grupos de interés mencionados en el apartado anterior.

3. Los Gestores: tan peligrosos cuando se instalan en el inmovilismo como cuando se convierten en adalides de los grupos de interés. En este último caso, para definir el modelo de propiedad, se postulan sucintamente como posibles depositarios de un determinado capital de control ("Al fin y al cabo, como buenos e independientes profesionales, quiénes mejor que ellos para saber qué hacer con las cajas"). Gestores que se "autonomizan" de los verdaderos propietarios de las Cajas, los ciudadanos.

B) El entorno

1. El marco europeo condiciona el futuro de las cajas españolas. En este sentido se ha promovido la idea de que, de los 15 países de la Unión, sólo España y Alemania mantienen intacto su estatuto jurídico tradicional y ello supone una distorsión de la competencia.

En ese sentido, CECA ha tenido que intervenir para explicar, ante los requirimientos del Comisario Europeo de la Competencia, por qué créditos a SNIACE por parte de Caja Cantabria (en cuyos órganos de gobierno más de un 50% de los miembros son representantes de entidades públicas) no eran subvenciones públicas, prohibidas por el Tratado de la U.E. Asimismo, la Asociación de Banca Europea ha denunciado ante el mismo Comisariado el caso de las cajas alemanas y su banca pública, por el trato de favor y los beneficios obtenidos al contar con el aval de los diferentes landers ante las agencias de rating. Ello se ha saldado recientemente con un acuerdo por el que cesará ese tratamiento y los landers no avalarán ni inyectarán capital público a estas entidades en caso de crisis. Se evita así cualquier riesgo de colusión competitiva, al determinarse claramente que lo que cuenta no es quién sea el propietario, sino las prácticas del mismo en el ejercicio de la administración societaria.

Los casos de las cajas alemanas y españolas, no obstante, son distintos, pues aquéllas son de propiedad pública y las españolas son entidades de derecho privado y cuya finalidad es social, como ratifica la doctrina del Tribunal Constitucional.

2. Al hilo del desarrollo de la Nueva Economía y de la implantación del Euro, vuelve al primer plano de la actualidad el debate acerca del tamaño y de las inversiones y, por lo tanto, del reforzamiento de los Recursos Propios (Nueva normativa Basilea II). Esto es aprovechado por quienes son partidarios de la conversión en sociedades anónimas para que las cajas dispongan del mismo instrumento que la Banca para ampliar su capital.

ALGUNAS RAZONES PARA LA DEFENSA DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS CAJAS

1. Entidades financieras eficientes y solventes.

Los requerimientos para transformar las cajas en sociedades anónimas no corresponden a ninguna necesidad derivada de su eficiencia ni de su viabilidad económica. Las cajas han superado con éxito el proceso de equiparación operativa con la banca, alcanzando un volumen del 50% del sistema financiero y arrebatando a aquélla, año tras año, cuota de mercado en prácticamente todos los indicadores.

La evolución histórica del Fondo de Garantía de Depósitos ilustra perfectamente los resultados ofrecidos por los diferentes modelos de gestión de entidades financieras. Mientras las cajas han venido teniendo superávit (los cinco últimos ejercicios no han realizado aportaciones) la banca se mantiene en una posición deficitaria, como consecuencia de los sucesivos saneamientos que ha tenido que realizar. Además, las cajas han contribuido a que el proceso de reconversión de la banca fuera menos traumático al comprar bancos y redes excedentes.

2. La función social que desempeñan

Se realiza de forma directa a través de la inversión en la Obra Social (Dividendo Social), pero también mediante el desarrollo de la operativa habitual, con las siguientes características:

• Desarrollando sus políticas de negocio en el sector minorista: las familias, las pymes, la economía social.
• Reforzando la garantía de funcionamiento del mercado en competencia, evitando que con una mayor concentración en pocos operadores se incurra en prácticas de oligopolio
• Siendo, en cierto sentido, un estabilizador anticíclico que les permite haber consolidado y ampliado cuota de mercado entre no pocas medianas y grandes empresas, a través de la financiación de las mismas en periodos de estancamiento o recesión económica. Para ello es una ventaja el que no tengan que estar expuestas a la valoración de los mercados a través de la Bolsa.
• Garantizando, en suma, el acceso de amplias capas de la sociedad, muy especialmente rural, a los servicios financieros y evitando la exclusión social que se ha generado allí donde el papel de las cajas ha desaparecido con sus modificación societaria (EN Gran Bretaña, por ejemplo).

Esta actividad financiera de las cajas resulta ampliada por las actuaciones derivadas de la materialización de los fondos destinados a la Obra Social: el dividendo social que revierte en su zona de actuación, no sólo en el territorio de su razón social.

La actividad de las cajas, en suma, no se orienta a la creación de valor para el accionista, sino que su finalidad adquiere una mayor dimensión, una dimensión social, lo que nos hace decir que el destinatario no es otro que la sociedad. Para salvaguardar esta dimensión social es imprescindible que se mantenga la actual naturaleza jurídica.

3. No se puede privatizar lo que ya es privado.

Las cajas son entidades de derecho privado aunque su finalidad es social. Así pues, cualquier debate acerca de la privatización está viciado por una falta de propiedad en sus términos: se trataría de un proceso de apropiación o, en terminología analógica, de la desamortización de un bien social.

4. No son entidades públicas, frente a la impresión que se quiera dar.

Las cajas son instituciones sociales, que no públicas. Por ello, para preservar este bien común se requiere un gobierno y control social, expresión equilibrada de la representación pública y de la sociedad civil.

Los poderes públicos, especialmente los autonómicos, se tienen que remitir al ejercicio constitucional de la tutela y supervisión administrativa de las cajas. Y éstas han de regirse por dos principios generales:

• Profesionalidad en la gestión
• Autonomía de los Órganos de Gobierno, cuyos componentes y representantes no están sujetos a mandato imperativo.

PROPUESTAS DE CC.OO. PARA PROMOVER UNA CAMPAÑA CÍVICA QUE REFUERCE LA FUNCIÓN SOCIAL DE LAS CAJAS

1. Reequilibrar, al 50%, la representación de origen público y la de la sociedad civil.

• Articulando la representación de los impositores a través de procesos electorales más transparentes, universales y que permitan el acceso a los órganos de gobierno de agentes representativos y legitimados de la sociedad civil (como son las organizaciones sociales representadas en los Consejos Económicos y Sociales, sindicatos y organizaciones empresariales, entre otros.)

• Incrementando la representación de los trabajadores en relación a la situación actual, dada su reconocida actuación y especial incidencia en la gestión a lo largo de todo el proceso de participación en los órganos de gobierno desde el año 1977. La representación laboral refuerza dos principios básicos: profesionalidad e interés objetivo en el mejor desarrollo de la empresa.

• Limitando al 50% la representación de origen político-representativa (Ayuntamientos, Diputaciones y Parlamentos Autonómicos) en los órganos de gobierno, para eliminar cualquier riesgo de colusión con lo establecido en el Tratado de la Unión sobre la consideración de empresas públicas. Asimismo, debe responder, como mínimo, a criterios de proporcionalidad, aunque sería deseable que las designaciones lo fueran por consenso. A esto último ayudaría, sin duda, el nombramientos de personas de valía técnica cualificada y reconocida, lo que, además, reforzaría el criterio de profesionalidad. En todo caso, para propiciar una mayor estabilidad en el gobierno de las cajas, los nombramientos deberían permanecer vigentes hasta agotar todo el mandato.

2. Regular instrumentos que permitan el reforzamiento de los Recursos Propios de estas entidades y que no planteen amenazas a la actual naturaleza jurídica de las cajas

Desde el principio de su regulación hemos estado en desacuerdo con la emisión de cuotas participativas. Siempre hemos considerado que la utilización de las mismas, por muchas limitaciones que inicialmente se impongan, resulta un precedente peligroso que favorece la transformación de las cajas en sociedades anónimas, como ha sido el caso de Italia.

Las cuotas participativas son títulos parecidos a las acciones que, a pesar de no tener derechos políticos (de voto) los llevan sustancialmente implícitos al recibir una remuneración en función de los resultados del ejercicio económico, Efectivamente, el hecho de que la rentabilidad de un título, que forma parte del capital de una empresa, dependa de una gestión legitima que el titular llegue a tener derechos para incidir en la misma y controlarla.

Una nueva regulación que contuviera ciertas limitaciones sólo sería la primera fase de un final conocido. Darles derecho a voz y no a voto a los cuotapartícipes supone dar entrada al capital privado de control. Prohibir que los bancos puedan adquirirlas es poner puertas al campo, ya que lo podrían realizar a través de empresas participadas o personas interpuestas, además de reforzar el criterio de agravio comparativo y asimetría competitiva que los mismos bancos argumentan para transformar las cajas en sociedades anónimas.

Ante las necesidades que plantea un mercado más global, inversiones tecnológicas, reorientación estratégica del negocio, más recursos propios en suma, se tienen que habilitar fórmulas que permitan a las cajas adquirir la dimensión que sus órganos de gobierno aprueben, ya sean fusiones inter o intraterritoriales, alianzas estratégicas, servicios comunes compartidos, etc.

En este sentido, reforzar el papel cooperativo de CECA sigue siendo una alternativa estratégica para el sector. No sólo potenciando su papel institucional, como bien intangible o a modo de clave de arco de la naturaleza jurídica de las cajas, sino también lo que es en la actualidad, una eficiente sociedad de servicios para las cajas que la utilizan y auténtico catalizador de alianzas estratégicas.

3. Control efectivo de los Órganos de Gobierno sobre las empresas participadas.

Ante el crecimiento operativo y complejidad de su gestión, para que el control de los órganos de gobierno sobre las empresas participadas sea efectivo proponemos establecer una regulación que incida en los siguientes puntos:

• Intensificar el control y vigilancia de la gestión y de los gestores definiendo un plan estratégico, debatido y aprobado por el Consejo de Administración, de cuyo cumplimiento se realizará el correspondiente control.

• Limitar las competencias delegadas a los gestores por parte del Consejo de Administración.
• Regular la representación de la caja en las empresas participadas como consecuencia de una posición accionarial, con el fin de conseguir una mayor transparencia y control. Para ello sería necesario que los representantes de las cajas en dichas empresas fueran siempre miembros de sus órganos de gobierno, o directivos con la debida acotación de mandato y representación por parte de dichos órganos de gobierno.

4. Actualización de la función social:

Como ya hemos señalado, para preservar la actual naturaleza jurídica de las cajas es imprescindible reforzar su función social y, asimismo, actualizarla en sus dos vertientes: la operativa normal y la OBS

• Una línea de refuerzo es desarrollar la banca ética, actividad que en los últimos años ha surgido con fuerza en Europa. Es decir, incorporar nuevos criterios relacionados con la naturaleza social del proyecto, las dimensiones solidarias, la sostenibilidad, el impacto ecológico, etc.
• Encaminar la actuación de la Obra Social hacia la satisfacción de nuevas necesidades sociales, complementando y no sustituyendo las actuaciones de las administraciones públicas, respetando tanto la autonomía en la decisión de los órganos de gobierno como el control directo de dichas inversiones.

6 de julio de 2001

Índice de Circulares